欧盟为“落实55%减排目标（fit for 55）”，提出了内容广泛的一揽子政策措施，开启了新一轮立法活动。其中，关于碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）的条例草案文本，经过欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会三方协商，已经在12月18日达成临时最终协议。我们拿到的12月12日三方磋商形成的案文虽不是最终版，但对于CBAM绝大部分内容和细节而言，这份文件就是最终案文，一个字也不会变了。基于这个案文，本文力争尽可能准确地为大家做个完整、系统的梳理，包括什么是CBAM、CBAM如何运作、下一步走向以及国内企业如何应对等，期待能为对跟踪和研究CBAM感兴趣的政府、研究机构、企业和其他相关方提供参考。
按照计划，欧盟建立CBAM的条例“Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a carbon border adjustment mechanism (CBAM）”将在走完最后立法程序后，于2023年10月1日起正式生效进入实施阶段。CBAM的实施将分两个阶段：1、2023年至2025年为三年过渡期，这个阶段进口商只需提交自2023年1月1日起每年进口产品隐含的碳排放数据，不需要为此缴纳费用；2、自2026年起CBAM进入全面实施阶段，进口商不但要报告每年进口产品的碳排放数据，还要支付对应的碳排放费用。
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可以理解为，从现在开始到2026年是个准备阶段。欧盟还需要为CBAM的全面实施做不少准备工作，包括制定碳排放数据报告与核查的完整技术指南和模板、核查机构认证管理，建立CBAM登记簿，完成CBAM实施所需的其他技术细则准备，结合过渡期实施情况对CBAM做进一步评估等。2026年CBAM进入全面实施阶段时，可能还会在覆盖产品和间接排放范围方面做进一步的扩展，对执行流程和技术细则做进一步补充和优化等。
一、CBAM的由来和理念欧盟长期以来致力于引领全球绿色低碳发展，巴黎协定生效后，推出绿色新政，确立到2050年建成第一个碳中和大洲的长期目标，并进一步将2030年减排目标由之前的40%提高到55%。
为此，欧盟提出了一揽子修改气候、能源和交通等众多领域政策的立法建议，其中与CBAM直接关联的是对欧盟碳排放交易体系（EUETS）的进一步改革，包括将EUETS 2030年的整体减排目标由原先的43%进一步提高到62%，2024-2027年配额总量年下降率由之前的2.2%进一步提高到4.3%，2028-2030年提高到4.4%，进一步削减（对应CBAM纳入行业的）免费配额至2035年完全取消配额免费。
EUETS为纳入企业提供免费配额是个政治问题，主要是迫于行业压力。一些高排放行业将自己定义为碳泄露风险行业，提出EUETS带来高额碳排放成本会引起产业向欧盟外转移或增加欧盟外地区的生产（增加进口高排放产品）。他们争取到了政策的额外照顾，一方面保护欧盟相关产业的竞争力，另一方面堵住碳排放转移的漏洞。长期以来，EUETS下这些高排放行业得到的免费配额是高于他们实际排放的，因此他们通过免费配额获得了意外好处，并未实际感受到来自碳排放成本的压力，也没有开展减排的动力。随着欧盟减排力度的持续加码，免费配额逐年退出被再次摆上议事日程，但考虑到欧盟高企的碳配额价格，EUETS覆盖的高排放行业反对意见非常大。欧盟引入CBAM，是为了应对来自高排放行业的政治压力，从一开始就是跟EUETS新一轮改革配套，二者在决策过程中紧密捆绑、互为条件的。
因此，CBAM是为推动EUEST改革而推出的配套措施，其最基本的设计理念，是要把EUETS给欧盟生产企业带来的碳排放成本复制照搬（mirror）到在境外生产的企业，让所有企业在欧盟境内承担相同的碳排放成本负担。CBAM是一种调节机制，目的是要让进入欧盟市场的产品（无论本土生产还是进口）承担相同的碳排放成本。从这个角度看，我们把CBAM称作“碳关税”并不准确，只是一种方便的拿来主义，CBAM在设计和操作上实际上比关税要复杂得多。
二、纳入范围：产品和排放CBAM条例文本附件1（附后）列出了一份详尽的“产品及温室气体清单”，覆盖了水泥、电力、化肥、钢铁、铝、化工六个行业大类。其中，电力行业只有“电能“一个产品类型，化工行业中暂时仅包括”氢 “一个产品类型，其他几个行业都详细罗列了具体产品类型，涉及行业中重要的下游产品，比如”钢铁轨道材料“、”管件“、”钢铁零件“、”铝制结构件“、”铝制电缆“、”硅酸盐水泥“以及几乎所有的化肥产品。在过渡期结束前，欧盟还将对CBAM的实施情况进行评估，包括是否要进一步扩大CBAM覆盖范围，纳入更多产品及其下游产品。
附件1列出的温室气体种类除二氧化碳，还包括氧化亚氮和全氟化碳。可见CBAM沿用和继承了EUETS的核算理念，同样将工业过程排放也纳入了核算边界。对钢铁、铝和氢，目前CBAM只对直接排放收费（详见附件1A），而对于水泥、电力和化肥，CBAM既对直接排放收费，也对间接排放收费。这实际上是对EUETS核算边界的扩大，原因跟CBAM的设计理念有关，虽然EUETS覆盖行业只纳入直接排放，但他们的生产用电理论上也承担了EUETS下碳价的成本转移。对于间接排放问题，另可详见吴必轩、钱国强的专题分析“揭秘：欧盟“碳关税”将如何处理间接排放与绿电使用”。
三、CBAM证书的出售与清缴欧盟建立CBAM登记薄，并在成员国设立负责CBAM的主管机构（competent authorities），负责管理本国境内CBAM申报人（也就是进口商），包括对CBAM申报人的登记开户、组织数据申报，审核申报信息，组织监督CBAM证书清缴等。出口方通过在欧盟登记薄注册的申报人间接向欧盟提交出口产品相关碳排放数据，以及在生产国承担碳排放成本的证明材料等。申报人每年5月31日前需要完成对上一年度进口产品数量以及隐含碳排放量的相关数据申报，并为对应碳排放量清缴等量CBAM证书以完成缴费义务。CBAM证书清缴规则类似碳市场配额清缴规则。不能全额清缴CBAM证书的申报人将受到处罚，处罚的幅度，与EUETS下未清缴配额的处罚幅度同等。
欧盟将建立统一的CBAM证书出售平台，每个CBAM证书将标注唯一的识别号并在登记薄中建立档案（包括出售日期和价格）。成员国主管机构负责出售CBAM证书，每个CBAM证书以欧元/吨来计量，出售价格将根据上一周欧盟拍卖平台碳配额拍卖收盘价的均价来确定。目前来看，CBAM证书是否能进行二级市场交易还不确定（保留了可能性），这一点不同于碳市场上的配额交易，但证书价格与欧盟碳市场行情挂钩，制定采购策略需要研究欧盟碳市场。申报人当年完成清缴后未用完的证书，可向主管机构申请回购。
四、CBAM证书清缴量的计算按照CBAM的机制设计，如何认定进口产品在CBAM下应承担缴费义务对应的排放量是个关键问题。这里涉及三个方面，第一是认定进口产品隐含的碳排放量，第二是认定按照CBAM规则需要承担缴费义务的排放量，第三是产品如果在出口国已经承担了碳成本，如何认定和扣减。
第一，欧盟在CBAM下建立了一套确定进口产品碳排放数据报告与核查的制度，并将进一步建立相应的技术指南和报告模板、第三方核查机构管理、核查指南等配套细则。核算的主要逻辑是以产品在欧盟生产为对照，要求核算“EUETS覆盖的所有生产环节的排放设施范围内”对应所有环节的碳排放，并将这些排放分摊到单位产品，得到单位产品排放强度。因此对钢铁、铝、水泥等涉及的众多下游产品而言，这些产品都属于核算规则界定的“复杂产品”，除了计算下游产品本身生产过程排放外，还要计算投入前驱（precursor）所隐含的排放。欧盟还确立了相关核算参数（如排放因子）的选取准则，包括默认值，以及在什么情况下可以使用更适合东道国实际情况的参数的条件。
第二，进口产品承担缴费义务部分排放量，跟产品在EUETS下可获得免费配额量是一种此消彼长的关系。吴必轩认为这部分排放量的计算包含三块：1、产品在EUETS下可获得100%免费配额的基准排放量；2、扣除欧盟免费配额比例对应部分；3、再加上产品在生产中超出基准排放量部分。
随着EUETS逐步削减免费配额的比例，这部分排放量也逐年增加。欧盟相关产业在EUETS中获得的免费配额将按以下方式逐步削减：2026: 2.5%, 2027: 5%, 2028: 10%, 2029: 22.5%, 2030: 48.5%, 2031: 61%, 2032: 73.5%, 2033: 86%, 2034: 100%。2035年以后，进口产品将完全按照实际核定的排放量承担CBAM清缴义务。
（来源：吴必轩速递：欧盟“碳关税”的完整方案确定，2026年开征）
说明：此图形象说明了基准排放量和免费配额量之间的此消彼长关系，并未考虑产品在生产中实际超出基准排放量部分。
第三，产品在出口国已经承担的碳价成本可以得到扣减。但目前还不清楚的是东道国碳价成本如何认定，这里面涉及具体交易品种、市场价格、选取的交易期，以及汇率等多方面因素。这些都留待后续制定的实施细则来确定。假如欧盟碳价是100欧元，东道国是20欧元，那么还需要对承担缴费义务部分排放量做出调整，逻辑上应该是扣除20%。
五、国内相关企业该怎么做CBAM对国内相关企业和产品出口的影响，取决于多重因素，包括相关产品对欧盟出口量、CBAM计算方法、企业生产产品碳排放强度、减排潜力和成本、市场渠道等，因企业而异。
CBAM在制度设计上采取了渐进式策略，一开始相对温和，比如未对所有产品都计算间接排放（如钢铁、铝、氢暂时可以不算间接排放），2026年前只报数据，2035年前征收力度逐步加码等。但CBAM从落地到后面逐渐收紧，是一个可预期、相对明确的过程。因此，国内相关产业和企业在评估CBAM的时候，不能只立足当前，更要着眼未来。针对向欧盟有相关产品出口的企业，我们建议提前规划，做好准备。
首先，要做好整体谋划。CBAM对具体的国内生产企业的影响存在差异，按照出口量的大小和替代市场的情况，有些企业可能受CBAM的影响十分有限。但时代变了，企业也要顺应这样的变化。碳中和时代已经来临，并且在重塑商业竞争。国家正在逐步完善和制定落实“双碳”目标的政策、法规、标准体系，企业开展碳排放管理将不可避免。国际上，欧盟为首的经济体正在通过CBAM、电池法、循环经济法建立新的游戏规则和标准体系，大量跨国公司头部企业也加入或者自发形成了供应链碳排放管理的相关倡议和标准。国内外针对产品碳排放管理和认证相关标准体系正在重塑我国产品出口的市场准入门槛和竞争力。我国相关出口企业的视野要超出CBAM本身，要立足碳中和时代新的形势和要求，做好整体谋划，建立具有兼容性的碳排放管理体系，制定适合自己的碳排放管理战略和目标，包括建立自己的管理工具和手段。
其次，要做好合规准备。对于不希望因此退出欧洲市场的企业，要早做准备，该要提交的数据和材料，要按照相关的要求准备和提交。如果企业不愿意或者无法提交数据，欧盟将按照一套默认推算的方法来确定相关数据，直觉经验表明，这不是一个好的选项。也只有通过实实在在的数据填报，才能更加深入了解CBAM的核算指南，并对其利弊做出符合实际的评估。
最后，要重视用好规则。CBAM下进口产品碳排放核算规则，包括核算边界、参数的选取等方面，对最终CBAM证书的购买量会有实质影响。企业应重视和研究欧盟的规则，并且想方设法去用好规则。
以间接排放计算涉及的排放因子为例，企业可以通过寻求直购绿电的方式来减少碳排放，同时，那些在云南、四川、青海等地建厂的企业，也可以考虑寻求政府支持，推动国家和区域建立更加体现地方绿色电力优势的电网排放因子，并在绿色电力消纳核算、能源双控考核、碳排放量统计考核等方面加强协调，进一步优化国家碳排放统计核算体系。
企业和相关利益方后续应当密切跟踪和研究CBAM下相关技术指南和实操层面的规则，仔细甄别具体产品碳排放计算的边界和技术指南，研究企业在国内已经开展的减排行动和已经承担的碳排放成本如何能够得到承认和扣减，为企业开展碳排放管理提供指导的同时，也能为相关主管部门制定政策提供技术支持。
（作者：钱国强潘聪超裴定宇林立身；作者单位：北京中创碳投科技有限公司）
重要申明：本文对CBAM的研究，获益于跟海华永泰（北京）律师事务所高级合伙人吴必轩律师的持续学习交流，在此特别表示感谢！文中所有不当之处，均由作者承担完全责任。