21世纪经济报道记者 王俊 李览青 郭美婷 南财全媒体记者 吴立洋 北京、上海、广州报道 12月19日，我国首份专门针对数据要素的基础性文件“数据二十条”《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》）发布。《意见》为我国数据要素的发展方向起到“指南针”的作用：从总体要求、建立数据产权制度、建立数据要素流通和交易制度、建立数据要素收益分配制度、建立数据要素治理制度和保障措施六个维度提出具体意见。
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本篇解读将聚焦数据流通与数据交易，《意见》对数据产品定价提出“数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用，企业与个人信息数据市场自主定价”的模式；要求统筹构建规范高效的数据交易场所，严控交易场所数量，出台数据交易场所管理办法；培育交易服务的生态体系，包括数据商和第三方服务商等。
公共数据按指导定价有偿使用 企业与个人信息数据市场自主定价《数据时代2025》显示，全球数据每年都在以26%的速度疯涨，这不仅远高于每年个位数增长的石油开采速度，更高于以“增长快”著称的金融资本。然而，原始的数据字符串并不能直接在市场上流通交易。数据要变为可交易流通的数据资产，需要经过清洗、分类、归集、治理、确权等，实现数据产品化、资产化，然后根据国家的合规政策进行场内和场外交易。
因此，构建数据要素流通和交易制度，是培育数据要素市场最关键的组成部分。
而在数据流通过程中，存在数据可用性差、可读性低、可靠性弱等问题。其中一个原因就是数据要素流通标准不够完善。上海数据交易所研究院院长、复旦大学教授黄丽华曾向21世纪经济报道记者表示：“目前，与数据要素流通相关的标准多呈碎片化状态，分散在各个体系当中，且这些流通标准往往并非以数据交易为目的。”她指出，亟需建立独立的关于数据要素流通的标准体系，界定清晰数据流通和交易的概念及范围。
此次，《意见》先从“合规与监管规则体系”层面对数据流通交易做出了规范。黄丽华指出，《意见》明确提出了六项基本要求，包括建立数据流通准入标准规则体系，为数据要素市场安全高效运行提供基础保障；强化市场参与主体的数据合规治理，这是保障数据要素流通参与者安全合规的要求；区分使用场景和用途用量，建立数据分类分级授权使用规范，这是保障数据产品安全合规使用的要求；探索开展数据质量标准化体系建设，这是保障数据产品流通效率的要求；加强对企业数据合规体系建设和实施监管，严厉打击黑市交易，依法取缔数据流通黑灰色产业，这是加强数据流通全流程的监管要求。
值得注意的是，《意见》就数据产品的定价问题做出明确：提出支持探索多样化、符合数据要素特性的定价模式和价格形成机制，推动用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用，企业与个人信息数据市场自主定价。
华南师范大学法学院研究员、数字政府与数字经济法治研究中心主任马颜昕表示，在不久前财政部发布的《企业数据资源相关会计处理暂行规定（征求意见稿）》中，实际上就对数据资源资产的属性进行了一些会计层面的界定，虽然具体的定价标准还未完全统一，但目前也在不断推进和探索中。
他进一步表示，就当前发展进度来看，最终数据资产的价格和定价模式还是要依靠市场决定，只有市场愿意付钱才是最终的平衡点，目前的制度设计和探索的重点在于培育有序市场，推动市场形成相应机制。
培育一批数据商和第三方专业服务机构近年来，数据交易所建设如火如荼。数据交易所主要提供数据资产、数据合规性、数据质量等第三方评估以及交易撮合、交易代理、专业咨询、数据经纪、数据交付等专业服务，是数据流通交易中的关键硬件建设。
据统计，七年以来我国建设的数据交易所已近40家，却仍未有一家数据交易所探索出一条成熟可推广全国的交易模式与架构。
“当前数据交易场所发展的核心问题是如何处理好场内与场外交易的关系。”马颜昕告诉21世纪经济报道记者，现如今大量数据交易都是在场外进行的，其背后的原因是真正拥有数据、掌握数据主动权的市场主体，往往更倾向于自己独立完成，掌握主动权，而不需要在交易所的平台。他表示，要改变当前的状况，还是要回到《意见》中提出的“发挥国有企业带头作用，引导行业龙头企业、互联网平台企业发挥带动作用，促进与中小微企业双向公平授权”，同时，让交易所间进行探索与竞争，做大做全。
此次《意见》强调“统筹构建规范高效的数据交易场所”，将交易场所分为四类，即国家级数据交易所、地区性交易机构、行业性交易机构以及场外交易机构。要求统筹优化数据交易场所的规划布局，严控交易场所数量。出台数据交易场所管理办法，建立健全数据交易规则，制定全国统一的数据交易、安全等标准体系，降低交易成本。
对于多类型的数据交易所，《意见》要求：突出国家级数据交易场所合规监管和基础服务功能，强化其公共属性和公益定位。规范各地区各部门设立的区域性数据交易场所和行业性数据交易平台，构建多层次市场交易体系，推动区域性、行业性数据流通使用。促进区域性数据交易场所和行业性数据交易平台与国家级数据交易场所互联互通。
马颜昕认为，数据资源具有跨区域性和流通性，想必所有数据交易所都不会安于区域性定位的现状，未来就是比拼谁的制度设计更完善，谁的交易模式才是未来，市场会给出自己的答案。
《意见》强调要数据要素流通和交易服务生态的保障，围绕促进数据要素合规高效、安全有序流通和交易需要，培育一批数据商和第三方专业服务机构。
黄丽华指出，《意见》明确了培育交易服务的生态体系（包括数据商和第三方服务商，即我们所定义的数商），是加快培育数据要素市场不可缺少的重要组成部分。其中，第一类数商是指数据商，对应于我们所提的数据产品供应商和中介增值服务商等，可以有行业性的数据商，也可以是专业化的数据商。第二类数商是指围绕着数据资源化、产品化、资产化进程以及流通交各个环节中的第三方服务商，列举出了11类专业化的服务商。
根据《意见》这11类专业化数商包括：数据集成、数据经纪、合规认证、安全审计、数据公证、数据保险、数据托管、资产评估、争议仲裁、风险评估、人才培训等第三方专业服务机构。
探索建立跨境数据分类分级管理机制 对影响国家安全进行国家安全审查跨境数据流动是数据流通交易中无法避免的。据世界贸易组织预测，到2030年数字技术将促进全球贸易量每年增长1.8个百分点到2个百分点，全球范围内超过一半的服务贸易实现了数字化。
《意见》要求构建数据安全合规有序跨境流通机制。开展数据交互、业务互通、监管互认、服务共享等方面国际交流合作，推进跨境数字贸易基础设施建设，以《全球数据安全倡议》为基础，积极参与数据流动、数据安全、认证评估、数字货币等国际规则和数字技术标准制定。
并且针对不同的应用场景，《意见》提出了不同的数据跨境流动方式。针对跨境电商、跨境支付、供应链管理、服务外包等典型应用场景，探索安全规范的数据跨境流动方式。统筹数据开发利用和数据安全保护，探索建立跨境数据分类分级管理机制。对影响或者可能影响国家安全的数据处理、数据跨境传输、外资并购等活动依法依规进行国家安全审查。按照对等原则，对维护国家安全和利益、履行国际义务相关的属于管制物项的数据依法依规实施出口管制，保障数据用于合法用途，防范数据出境安全风险。